Caldarera Mario
riassunto
E’ ormai acquisito che la responsabilità civile della pubblica amministrazione ha natura di responsabilità diretta. Ed è anche acquisito che l’introduzione dell’art. 28 Cost., ha comportato che, accanto alla responsabilità diretta della P.A., è configurabile anche la responsabilità dello stesso funzionario o dipendente. A proposito però della responsabilità civile dei pubblici dipendenti, bisogna dire che essa si profila solo in caso di dolo o colpa grave. Inoltre, in caso di responsabilità contrattuale, una responsabilità diretta del dipendente non può configurarsi dato che l’inadempimento contrattuale può essere perpetrato solo dalla parte del contratto. In tal caso, la responsabilità del dipendente può eventualmente sussistere se, in occasione dell’inadempimento, il dipendente lede interesse tutelabile anche erga omnes ovvero se si ammette in generale la tutela aquiliana del credito. Sempre con riferimento alla responsabilità civile della pubblica amministrazione, infine, la giurisprudenza ha teso costantemente ad allargare l’area degli interessi risarcibili in sede civile, come, solo per ricordare le ipotesi più importanti, nel caso della lesione di diritti scaturenti da concessioni o autorizzazioni, di lesioni originate da provvedimenti emessi in carenza di potere in astratto o in concreto, di violazione delle regole di buona fede precontrattuale nella contrattazione ad evidenza pubblica. La normativa degli ultimi anni ha prodotto interessanti novità anche con riguardo alla responsabilità della P.A. e dei suoi dipendenti. Anzitutto, è stata introdotta la responsabilità dei dirigenti. Talune norme, inoltre, hanno modificato importanti aspetti della responsabilità amministrativa e contabile dei dipendenti stessi. Infine, la privatizzazione del pubblico impiego, sia pure con talune limitazioni, ha contrattualizzato e sburocratizzato alcuni profili della responsabilità disciplinare. Di maggior rilievo, però, sembra essere l’impatto indiretto di tali novità sul tema qui trattato. L’introduzione del principio di efficienza, la verifica dei carichi di lavoro, il codice di comportamento dei pubblici dipendenti, la carta dei servizi pubblici e la fissazione del termine di chiusura del procedimento hanno modificato gli standards da applicare ai fini della responsabilità disciplinare. Talune di queste disposizioni, inoltre, non potranno non riverberarsi anche sullo stesso piano della responsabilità civile della P.A. (come ad esempio in materia di inadempimento delle obbligazioni pecuniarie) e della responsabilità penale (come ad esempio nel caso della possibile configurazione del delitto di cui all’art. 323 c.p. per mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento). Di grandissima portata, infine, sono le novità che consentono un ulteriore ampliamento dell’area degli interessi ammessi al risarcimento. Va anzitutto ricordata l’introduzione degli accordi procedimentali o in sostituzione del provvedimento e del risarcimento del danno in caso di loro violazione. Fondamentale, inoltre, è la espressa previsione della risarcibilità del danno per l’illegittima esclusione dell’impresa da una gara pubblica, che, riletta alla luce del principio di eguaglianza, potrebbe aprire la via ad un più generalizzato risarcimento dell’interesse legittimo.
summary
Before dealing with the effects of the recent legislation on the various kinds of administrative bodies’ and its employees’ liabilities, it is interesting to sketch the evolution of the law on their civil liability. It is very well settled that administrative bodies’ civil liability is direct. Moreover, by virtue of art. 28 of the Italian Constitution such direct liability of administrative bodies is associated with direct civil liability of their employees. As far as civil liability of public employees is concerned, however, it is necessary to precise thah such liability can be asserted only in case of intentional fault or gross negligence. In addition, in case of breach of contract, civil servans cannot be sued on this ground, considering that they are not party to the contract itself. If any, they may be found liable only in torts if, along with the contractual rights, also property or personal rights are violated, or on the ground of tortious interference with a contractual relationship. Turning back to administrative bodies’ civil liability, Italian courts have constantly enlarged the range of the interest that can be restored (such as the right deriving from administrative concessions or licences, the rights violated by administrative acts in absence of power, the right to a good faith negotiation even in case of public contracts, to mention only a few). The most recent statutes and regulations have introduced the entirely new liability of public managers. Furthermore, major changes have been devised in respect of the administrative and accounting related liability of public employees. A conseguence of the privatisation of public employment, finally, the disciplinary liability will be partly governed by contracts rather than laws and public regulations in general. More importantly, the introduction of the principle of efficiency, the prevision of the reorganisation of administrative units on a regular basis, the new code of civil servants’ behaviour and of public services, the time limitation placed on administrative proceedings will have a deep impact on the relevant standards to apply to the disciplinary liability of public employees. Some of these new regulations, in addition, will affect also the civil liability of administrative bodies (as regards, for instance, delays in tendering due payments) and the criminal liability of public employees (in respect, for instance, of the application of art. 323 Italian Criminal Code to delays in finalising an administrative proceeding). Last but not least, such new laws and regulations further enlarge the ambit of the interests, that, if violated, can be recovered. Special mention, in this regard, is deserved by the introduction of those agreements that may be entered to before the conclusion of a proceeding or in stead of an administrative act, and the consequent possibility to seek damages as a consequence of their breach. Highly important is also the express right conferred upon private entrepreneurs to seek compensation for an illegitimate exclusion in a public competitive bidding situation. Such provision, if read in the light of the Italian Constitutional principle of equality might also open a new path towards allowing compensation to a wider range of interests, that, if violated, so far have not been generally indemnified (the so called "legitimate interests" according to Italian legal terminology).