Verdel U., Altarocca P., Maci M.
riassunto
Questo lavoro fa il punto sulla situazione presente in materia di riconoscimento dell’esposizione all’amianto da parte dei lavoratori di disparati comparti produttivi, da valutare ai fini della concessione dei benefici previdenziali di cui all’art. 13 della legge 257/1992 e modificazioni. Allo stato 101.000 lavoratori sono stati riconosciuti esposti, di cui 80.000 per oltre 10 anni, il limite temporale al di sopra del quale scatta il meccanismo del prepensionamento. Le domande pervenute superano le 200.000, di cui 170.000 già esaminate all’inizio di aprile 2003. I criteri tecnici di giudizio sono stati forniti in precedenti occasioni e si basano su complesse metodologie di acquisizione dei dati essenziali: la concentrazione delle fibre (F) ed il tempo di esposizione (t). Circa il primo fattore, si è tenuto conto di un limite di soglia pari a 0,1 ff/cm3, il valore del livello d’azione fissato dall’art. 24 del D.Lgs. 277/91 citato, criterio questo, sul quale non sempre si è potuto costatare identità di giudizio ad opera degli esperti. Gli accertamenti tecnici necessari sono stati affidati all’INAIL, che li ha realizzati attraverso l’opera del suo organismo tecnico (CONTARP), che ha fin qui preso in esame oltre 3500 aziende industriali. I principali risultati ottenuti riguardano : 1) la costruzione di una mappa storica del rischio amianto nell’industria italiana, con valutazioni comparto per comparto, azienda per azienda, mansione per mansione, e nel corso del tempo, a partire dagli anni ’60; 2) la costatazione che operazioni produttive capaci di superare le 0,1 ff/cm3, se condotte da addetti ad esse a pieno periodo, non danno luogo di solito ad una sufficiente esposizione quando eseguite da ampi gruppi di operai con mansioni promiscue; 3) l’esposizione non appare sufficiente se l’unica sua fonte è rappresentata dalla semplice presenza nello stabilimento di coperture o altri manufatti in cemento - amianto; 4) in generale, nell’industria pesante (siderurgica, petrolifera, petrolchimica, termoelettrica) l’esposizione è molto più significativa per i manutentori ( elettrici e meccanici) che per gli addetti alla produzione. Nel corso degli anni è insorto un vasto contenzioso, di cui il problema del valore limite di soglia non è che un aspetto (anche se importante). Per superare tale conflittualità, il Ministero del Lavoro ha emesso una serie di Atti di indirizzo, che hanno riguardato principalmente l’industria delle costruzioni ferroviarie, le acciaierie, le centrali termoelettriche, i cantieri navali, i lavori di carico e scarico nei porti. Queste linee guida, preparate usufruendo delle più capillari informazioni che il Ministero ha potuto reperire, hanno contribuito a dilatare il fenomeno fino al punto citato all’inizio. Le oggettive difficoltà interpretative ed applicative della legge, alle quali sopra si è accennato, nonché quelle concernenti l’esclusione dal campo di applicazione dei lavoratori non assicurati INAIL, hanno determinato una estesa vertenzialità giudiziaria e, conseguentemente, una cospicua, sebbene oscillante, produzione della giurisprudenza di merito, che ha trovato infine, solo di recente, un punto di approdo e di definitiva chiarificazione negli interventi della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione. I princìpi fondamentali affermati dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità sono i seguenti: - La ratio della disposizione legislativa va rinvenuta nella finalità di offrire, ai lavoratori esposti all’amianto per un apprezzabile periodo di tempo (almeno dieci anni), un beneficio correlato alla possibile incidenza invalidante di lavorazioni che presentano una obiettiva potenzialità morbigena, e cioè, in sostanza, un ristoro di un possibile danno alla salute (Corte Costituzionale n. 5/2000); - Proprio la suddetta finalità giustifica una interpretazione estensiva della norma, nel senso di considerarla applicabile ai lavoratori - in particolare i ferrovieri - assicurati obbligatoriamente contro le malattie professionali derivanti dall’esposizione all’amianto, anche se tale assicurazione non è gestita dall’INAIL (Corte Costituzionale n. 127/2002); - Il parametro con cui selezionare l’esposizione rilevante ai fini della concessione dei benefici pensionistici va ricavato dalla normativa prevenzionale, ed in particolare dagli articoli 24 e 31 del decreto legislativo n. 277/1991, che fissano in 0,1 fibre centimetro cubo la soglia di pericolo e in 0,2 fibre centimetro cubo il valore limite di esposizione (orientamento costante della Corte di Cassazione a partire dal 2001). L’affermazione di questi princìpi giurisprudenziali ha arricchito di nuovi elementi il dibattito che già da tempo vedeva impegnate le forze politiche e sociali sulla questione ed ha impresso una significativa svolta alla discussione, facendo emergere la necessità di un urgente intervento del legislatore, volto a riformare la vigente disciplina secondo tre direttrici: 1. necessità di individuare soluzioni idonee a prevenire o, quantomeno, a contenere le conseguenze che la passata esposizione all’amianto continuerà ancora per molti anni a provocare sulla salute dei lavoratori; 2. esigenza di orientare le risorse finanziarie al sostegno dei lavoratori ammalati di tumore da amianto e delle loro famiglie, in una situazione che è tragicamente irreversibile e che richiede un grande impegno terapeutico ed assistenziale; 3. necessità di soddisfare le aspettative create dalla vigente normativa sui benefici pensionistici, soprattutto nei confronti dei lavoratori fino ad ora ingiustificatamente esclusi, all’interno, però, di un quadro temporalmente definito e sulla base di criteri rigorosamente selezionati. Queste linee di tendenza sono confluite in una iniziativa legislativa, in avanzata fase di discussione in Parlamento, che, pur riconoscendo la valenza sociale della questione amianto a livello nazionale, la affronta con una impostazione radicalmente innovativa, che privilegia gli interventi di prevenzione secondaria nonché gli interventi sanitari e di sostegno economico alle persone malate, ponendo fine, dopo un breve periodo di regime transitorio, al vigente sistema fondato sui benefici pensionistici. I cardini del nuovo intervento di riforma sono i seguenti: - previsione di forme di monitoraggio gratuite in funzione di sorveglianza sanitaria e di diagnosi precoce per tutti i lavoratori riconosciuti esposti all’amianto; - previsione, in caso di grave malattia, di servizi sanitari gratuiti di assistenza specifica mirata al sostegno della persona malata ed a rendere più efficace l’intervento terapeutico; - riconoscimento di una prestazione economica aggiuntiva alla rendita INAIL per i lavoratori affetti da neoplasia da amianto e per i loro superstiti; - abrogazione della vigente normativa e previsione di un regime transitorio, di durata non superiore a 180 giorni, con estensione dei benefici previdenziali anche a lavoratori che non erano o non sono ancora assicurati INAIL (marittimi, ferrovieri, postali, statali in genere), purché adibiti a precise lavorazioni indicate in un elenco tassativo ed esposti a concentrazioni superiori a 0,1 ff/cm3.
summary
The Italian Law 257/1992 does not permit asbestos mining, trade and utilisation. As modified by the Law 271/1993, it also establishes, under specified conditions, that asbestos exposed workers, by right, have use for early retirement. To evaluate the conditions for the right to be applied, the exposure parameters have to be known, but according to the law, only the duration of exposure is established (at least ten years). On the contrary, the airborne fibres’ concentration is not made clear. It is for this, according to the prevention rules (Law-by-decree 277/1991), the Government Department of Labour sets a value of 0,1 fibres/cm3 as the minimum safe threshold, over which a concrete asbestos exposure may be recognised. The same Department, in 1995, engaged INAIL for the assessment task, using its own environmental data, scientific sources, and all useful news found during the investigations. This work goes into details about that. Over 3500 firms were examined considering several industrial processes, jobs and evolving situations during the years. As result, an asbestos exposure map was drawn; it was integrated by the Welfare Department to reduce legal contentious. Anyway, basic principles and criteria were confirmed; the same occurred by the highest Magistracy, like Court of Cassation and Constitutional Court. Industrial processes and working activities already recognised as asbestos exposed were confirmed. Nevertheless information about asbestos in the workplaces was increased. Number and results of the situation examined by the end of April 2003 are shown into details in this work. At present, contrary to the past, it is possible that workers’ categories not included in the INAIL insurance (like railwaymen, seamen, post workers) will have use for the right to early retirement when exposed to asbestos fibres. Moreover, the Parliament is going to replace early retirement by a legislative initiative, in advanced discussion phase, that will reform the rules according with three main principles: 1) health care free specific assistance at supporting the sick person; 2) financial aid, added to INAIL’s compensation, for workers with asbestos neoplastic diseases, and their survivors; 3) extension of early retiring benefits to workers that were not insured by INAIL.